山东省人民检察院检察长吴鹏飞
经全国人大常委会授权，最高人民检察院从2015年7月起在北京、内蒙古、吉林等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的提起公益诉讼试点工作。作为试点省份之一，山东省检察机关牢牢抓住“公益”这个核心，聚焦生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等重点领域，科学谋划，精心组织，全力推进，圆满完成试点工作任务，为公益诉讼制度法治化提供了优质的山东样本。近日，记者专访了该省检察院检察长吴鹏飞。
记者：请您介绍一下山东省检察机关提起公益诉讼试点工作的总体情况。
吴鹏飞：将山东省确定为公益诉讼试点地区，是中央和最高检对山东检察机关的信任，我们将此作为一项政治任务，迅速向省委作了专题汇报，制定了详细实施方案，确定了青岛、烟台、潍坊、临沂、德州、聊城等6个市、68个基层院作为公益诉讼试点地区，全面排查案件线索，组织开展专项行动，稳妥推进各项工作。试点过程中，严格落实责任，强力督促指导，党组书记、检察长作为第一责任人，部署重点工作、过问重大问题、协调重点环节、督办重要案件，确保试点工作有力、有序开展。截至目前，全省检察机关共发现公益诉讼案件线索640件，其中通过检察建议等方式履行诉前程序案件571件，相关行政机关纠正违法或履行职责422件；提起公益诉讼案件101件，所有试点院全部办理了相应案件。比如，德州市庆云县检察院针对该县环保局不依法履职，提起了全国首例行政公益诉讼案件，被评为2015年度检察机关十大法律监督案例之一。临沂市检察院、莱西市检察院分别提起全省首例民事公益诉讼案件和首例资源保护领域行政公益诉讼案件。在2016年1月最高检召开的检察机关提起公益诉讼新闻发布会上，庆云县检察院提起的全国首例行政公益诉讼案以及莱州市环保局怠于履行职责案、青岛市李沧区安监局怠于履行职责案被确定为全国公益诉讼典型案例。
记者：山东省检察机关提起公益诉讼试点工作取得了哪些成效？
吴鹏飞：检察机关提起公益诉讼，既弥补了提起公益诉讼的主体缺位，又促进了行政机关依法行政、严格执法，实现了法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。主要有以下三个方面的成效：
一是有效保护了国家利益和社会公共利益。牢牢把握检察机关的职能定位，深入资源环境、国有资产保护等重点监督领域，督促解决了一批群众反映强烈的突出问题。试点以来，共办理环境资源类诉前程序案件414件、提起诉讼52件，占案件总数的51%，促进耕地复垦453亩、治理污染土壤38.2亩，督促清除违法堆放生活垃圾7404吨、危险废物4484吨，改善了环境生态；办理国有资产类诉前程序案件109件、提起诉讼37件，督促收缴行政罚款4863万元，收回国有资产及各类专项资金3477万元、被欠缴的国有土地出让金1.6亿元，维护了国有资产安全。
二是有效促进了行政机关依法行政、严格执法。我们始终把工作重点放在监督纠正行政机关违法行使职权或者怠于履行职责上，注重提升行政机关依法履行职责的意识和水平。针对行政机关对污染环境、非法占地、非法采矿等违法行为监管不到位，或怠于追缴国有土地出让金、水资源费等财政资金，损害国家利益和社会公共利益的情形，通过检察建议的方式督促履职后，77%以上的行政机关能够积极整改到位并回复。
三是有效促进了供给侧结构性改革落实。试点工作中，我们坚持跳出检察看全局、干检察，努力为供给侧结构性改革落实提供有力司法保障和优质法律服务，共督促关停整治非法排污企业74家，向污染企业和个人索赔环境损害赔偿金219万元、治理恢复费用4455万元，惩治了一批无合法资质的土小企业，淘汰了一批高污染低端落后产能，推动相关产业结构升级和治污减排工作。
记者：山东省检察机关提起公益诉讼试点工作有哪些好的做法？
吴鹏飞：我省开展公益诉讼试点工作之所以取得明显成效，在于研究采取了一系列行之有效的工作举措，概括起来主要有三条：
一是突出公益诉讼试点工作的重点。考虑到行政公益诉讼更契合公益诉讼促进依法行政、严格执法的制度设计初衷，我们将工作重点集中在办理生态环境和资源保护领域行政公益诉讼案件上，对民事公益诉讼，主要采取通过支持和督促符合条件的社会组织提起诉讼的方式进行。从案件类型看，诉前程序案件中，行政诉前程序案件549件，占96%；提起诉讼案件中，行政公益诉讼案件80件，占79.2%。从案件领域看，环境资源和国有资产保护领域案件居多，诉前程序案件中，生态环境和资源保护领域共359件，国有资产保护领域共109件，分别占62.9%和19%；起诉案件中，生态环境和资源保护领域共52件，国有资产保护领域共41件，分别占51.5%和40.6%。
二是建立健全一体化办案机制。强化“检察工作一盘棋”理念，完善横向协作一体化机制，建立民行、反贪、反渎、侦监等部门工作协作机制，拓宽案件线索来源，全省公益诉讼案件线索85%以上来源于内部移送，且线索成案率较高；完善纵向联动一体化机制，构建以上率下、层层推进的办案模式，形成了省、市、县三级院上下联动、分工负责、紧密配合的良好工作格局，今年前5个月，省院共审批各地上报公益诉讼案件75件。同时，注重发挥非试点地区检察机关办理公益诉讼诉前程序案件的积极性，鼓励和支持非试点地区检察机关在解决案件线索发现、移交上实现突破，非试点地区检察机关如济南、淄博、济宁、威海、日照共有11件起诉案件报省院指定管辖，由试点地区检察机关依法提起公益诉讼。
三是注重发挥专项活动的推动作用。坚持以专项活动开展带动整体工作发展。去年，结合公益诉讼案件范围，在全省检察机关部署开展了环境保护、国土保护、食品药品安全领域等一系列行政执法检察监督专项活动，共监督纠正行政不作为、乱作为案件1184件，从中挖掘了一批有价值的公益诉讼案件线索。今年，又在全省检察机关部署开展了国有资产保护领域行政执法检察监督专项活动，明确要求将专项活动和公益诉讼试点紧密结合起来，取得了阶段性成效。同时，根据最高检部署，还组织开展了检察机关参与土壤污染防治行动专项监督活动，发现土壤污染线索48件，办理行政公益诉讼诉前程序案件34件，提起民事公益诉讼14件。
记者：经过一年多的试点，山东检察机关积累了哪些经验？
吴鹏飞：试点以来，我们坚持科学谋划、大胆探索，既坚决抓好最高检部署要求的贯彻落实，又创造性地开展工作，及时总结经验做法，努力为建立和完善公益诉讼制度提供可复制的实践经验。有几点初步的认识和体会：
一是必须坚持牢牢抓住“公益”这个核心。维护公益是检察机关提起公益诉讼的根本出发点和落脚点。为确保试点工作的正确方向，我们认真研究“公益”的内涵和特点，在办案中将公共利益是否持续受到侵害作为首要考量因素，坚决杜绝以公益诉讼方式保护不具有公共性的利益以及具有救济途径的特定私人权益，防止将“公益”泛化，确保试点工作稳妥有序有力推进。
二是必须坚持最大限度凝聚共识。主动争取党委、人大、政府的支持，是做好公益诉讼试点工作的重要保障。始终坚持党委领导，对公益诉讼试点方案、进展情况和存在的困难问题，及时请示汇报，省政府主要领导专门作出重要批示，要求环保、国土等各部门、各地方积极支持和配合检察机关试点工作。注重加强与行政机关、法院等部门的沟通协调，省院分别与省环保厅、省食药局会签了在环境保护、食品药品安全行政执法检察监督工作中加强协作配合的意见，与省环保厅联合召开新闻发布会，与省法院多次就公益诉讼案件受理、审理等问题座谈沟通。各试点地市检察机关通过会签文件、座谈交流等形式，加强与环保、食药、国土、公安、法院等部门的协作配合、信息共享和技术咨询，争取理解和支持。同时，还主动与人大代表、公益组织、主要媒体联系沟通，为试点工作营造良好环境。
三是必须坚持办案数量和质量双提升。试点以来，始终坚持以办案为中心，加大办案力度，提升办案质效。完善督导指导机制，省院专门成立了试点工作督导组，赴各试点地区开展实地督查和面对面指导，共同梳理案件线索，帮助研究分析案情、破解办案难题。完善案件报备通报和责任落实机制，将试点工作纳入年终考核，随时调度案件进展情况，督促各地逐级落实责任，充分发挥考核的导向作用。完善教育培训机制，通过个案指导、视频会议、经验交流、理论研讨等方式，有针对性地开展专项培训，不断提高办理公益诉讼案件的能力水平。
记者：您认为检察机关提起公益诉讼有哪些特点和规律？
吴鹏飞：我体会，作为履行法律监督职能的一种方式，检察机关提起公益诉讼具有鲜明的特点和规律：
一是诉讼目的的特殊性。不同于传统的私益诉讼，检察机关与提起的公益诉讼本身无任何直接的利益关系，目的完全是为了保护国家利益和社会公共利益。
二是诉讼地位的特殊性。检察机关作为“公益诉讼人”参与诉讼，其诉讼地位和诉讼权不应等同于普通原告，而是代表国家提起诉讼、出席法庭、参与庭审。
三是诉讼任务的特殊性。检察机关作为“公益诉讼人”，既是提起诉讼的主体，又是法律监督者，主体地位具有双重性，类似于刑事诉讼活动中国家公诉人的诉讼地位，不仅担负起诉职能，同时还要依法履行对诉讼的监督职责。
四是诉讼程序的特殊性。检察机关提起公益诉讼，必须履行诉前程序，充分发挥其他适格主体保护公益的积极性，充分调动行政机关及时纠正违法的主动性。只有在其他救济途径失灵的情况下，检察机关才通过提起公益诉讼发挥监督和补位作用。
五是诉讼手段的特殊性。检察机关在办理公益诉讼案件过程中，拥有调查核实权，可以调取行政执法卷宗、询问相关人员、收集证据、委托鉴定、勘验等，行政机关及其他有关单位和个人有配合的义务。但是实践中，调查取证难的问题仍然不同程度存在，有的行政机关拒绝提供任何证据材料、拒绝接受询问等，如何进一步丰富调查取证的手段及保障措施，需要立法解决和完善。（检察日报 卢金增）
